19|12|2024
Konkurences padome sniegs atbalstu publiskajiem pasūtītājiem konkurences tiesību pārkāpuma dēļ radīto zaudējumu apzināšanā un aprēķināšanā

Grozījumu būtība
12.12.2024. Valsts prezidents izsludināja 28.11.2024. Saeimā galīgajā lasījumā apstiprinātos grozījumus Konkurences likumā (Grozījumi), kas paredz, ka turpmāk Konkurences padome (KP) īstenos jaunu funkciju – tā sniegs plaša spektra metodisko atbalstu publiskajiem pasūtītājiem konkurences tiesību pārkāpuma rezultātā radīto zaudējumu apzināšanā, to novērtēšanā un arī aprēķināšanā.
Grozījumi tapuši, izpildot Ministru kabineta 2024. gada 9. janvāra sēdes protokollēmumā doto uzdevumu, kura ietvaros ir jāveicina publisko pasūtītāju – valsts iestāžu un to kapitālsabiedrību – aktīvāka iesaiste zaudējumu atgūšanā, kas tiem radušies organizētajos iepirkumos tirgus dalībnieku īstenoto konkurences tiesību pārkāpumu dēļ. Proti, Grozījumus caurvij nostāja, ka publiskie pasūtītāji ir pārlieku kūtri izmantot savas tiesības vērsties tiesā ar prasību par zaudējumu piedziņu par konkurences tiesību pārkāpumu, lai gan normatīvais regulējums šādas tiesības tiem piešķir.
Kā iemesli šādam publisko pasūtītāju kūtrumam aizsargāt savas aizskartās tiesības tiesā ir norādīti, piemēram, publisko pasūtītāju nevēlēšanās uzņemties finansiālus riskus, kas ir saistīti ar tiesvedības uzsākšanu, ievērojot, ka pastāv neskaidrības saistībā ar zināšanu un pieredzes trūkumu. Tāpat tiek uzskatīts, ka publiskajiem pasūtītājiem trūkst resursu, zināšanas un kompetences, lai aprēķinātu un pierādītu tiem nodarītos zaudējumu un celtu prasības tiesā. Turklāt, Grozījumu anotācijā norādīts, ka iestādes dažādi izprot normatīvos aktus, zaudējumu atlīdzināšanas process vēl joprojām ir pārāk sarežģīts, savukārt tiesvedības process – ilgs. Visbeidzot, amizanta ir anotācijā ietvertā norāde, ka, iespējams, publisko pasūtītāju amatpersonas pašas ar savu darbību vai bezdarbību ir sekmējušas prettiesiskās darbības, bijušas nevērīgas un nepietiekami motivētas vērsties pret pārkāpēju par zaudējumu atlīdzināšanu.
Likumprojekta izstrādātāju ieskatā šāds mehānisms, pirmkārt, īstenos preventīvu funkciju, kas potenciālos pārkāpējus atturēs no iesaistītās aizliegtā vienošanās, kā arī, otrkārt, publiskas personas būs spējīgas atgūt pārmaksu, kas radusies aizliegtas vienošanās rezultātā.
Šīs jaunās Konkurences likuma (KL) 6. panta pirmās daļas 9.1 punktā ietveramās funkcijas īstenošanai tiks izveidota atsevišķa struktūrvienība, kas būs nošķirta no KP veiktās konkurences tiesību pārkāpumu izmeklēšanas funkcijas, ar mērķi novērst interešu konfliktus. Savukārt KP priekšsēdētājs pār šo jaunizveidoto struktūrvienību īstenos vien institucionālo padotību pārraudzības formā, neiesaistoties un nesniedzot jebkādus norādījumus atzinuma sniegšanā pēc būtības.
Par publiskajiem pasūtītājiem Grozījumu izpratnē ir uzskatāmi pasūtītāji Publisko iepirkumu likuma 1. panta 19. punkta izpratnē, kā arī sabiedrisko pakalpojumu sniedzēji Sabiedrisko pakalpojumu sniedzēju iepirkuma likuma 1. panta 27. punkta “a” apakšpunkta izpratnē – valsts un pašvaldību iestādes, publisko personu kapitālsabiedrības.
KP, izpildot MK 11.02.2020. rīkojumu Nr. 49 “Par Rīcības plānu publisko iepirkumu sistēmas uzlabošanai”, jau 16.12.2021. publicēja (ar izmaiņām 24.11.2022. un 13.06.2024.) metodisko materiālu “Zaudējumu aprēķināšana un zaudējumu par konkurences tiesību pārkāpumu piedziņa”. Minētais materiāls ir vērsts uz vispārīgas izpratnes veidošanu par zaudējumu atlīdzināšanas par konkurences tiesību pārkāpumiem normu saturu, sniedzot detalizētāku skaidrojumu par zaudējumu aprēķināšanas problemātiku konkurences pārkāpumu gadījumos, kā arī neizsmeļošu izklāstu par zaudējumu aprēķināšanas metožu būtību.
Grozījumiem stājoties spēkā, KP sniegs atbalstu, konsultējot publiskos pasūtītājus un skaidrojot šo metodisko materiālu kontekstā ar konkrētās lietas apstākļiem atbilstoši publiskā pasūtītāja sniegtajai informācijai. Turklāt, pēc publiskā pasūtītāja lūguma KP iesaistīsies arī zaudējumu aprēķināšanā, ne vien teorētiski konsultējot publisko pasūtītāju par to, kā novērtēt zaudējumus un kādu aprēķināšanas metodi labāk izvēlēties, bet arī praktiski veiks radīto zaudējumu aprēķināšanu (kalkulāciju) prasības pieteikuma pamatošanai.
Būtiski norādīt, ka jau Grozījumu sākotnējas ietekmes (ex-ante) novērtējuma ziņojumā (Anotācija) likumprojekta izstrādātājs ir identificējis atsevišķus problēmjautājumus, kas saistīti ar neatkarības un neitralitātes apdraudējumiem. Tādējādi Grozījumi paredz, pirmkārt, jauno funkciju KP struktūrvienība īstenos, balstoties tikai un vienīgi uz publiskā pasūtītāja iesniegto informāciju. Otrkārt, šo funkciju jaunizveidotā KP struktūrvienība veiks neatkarīgi, t.i., atsevišķi no iestādes pamatfunkcijām konkurences tiesību pārkāpumu izmeklēšanas jomā un neizmantojot lietas izpētes procesā iegūto informāciju. KP, sniedzot metodisko atbalstu, balstīsies uz publiski pieejamo informāciju, kā arī pasūtītāja sniegtajiem pierādījumiem, un šajā struktūrvienībā nodarbinātajiem nebūs pieejama izmeklēšanas struktūrvienību pārkāpumu izpētē iegūtā informācija, ar mērķi neapdraudēt KP neatkarību izmeklēšanas laikā un tirgus dalībnieku sadarbību ar KP. Secīgi arī KP sniegtie atzinumi, aprēķini un konsultācijas šajā procesā būs vien ar ieteikuma raksturu.
Lai arī visnotaļ ir uzteicams Grozījumu mērķis – veicināt konkurences tiesību pārkāpumu radītu zaudējumu piedziņu privāttiesiskā kārtība, kā arī fakts, ka ir identificēti iespējamie neitralitātes un neatkarības apdraudējumi un vismaz pirmšķietami arī formāli risināti ar likumā paredzētajiem mehānismiem, tomēr jāatzīst, ka Grozījumi pēc savas būtības ir problemātiski. Proti, ar Grozījumiem paredzēts, ka iestāde, kura pati ir pieņēmusi lēmumu par konkurences tiesību pārkāpuma konstatēšanu un naudas soda uzlikšanu, kas ir zaudējumu atlīdzības prasības pamatā, arīdzan ar savu atbalstu prasības pieteikuma pamatošanā veicinās zaudējumu piedziņu privāttiesiskā kārtībā.
Šie problēmjautājumi nav izolēti saistīti tikai ar KP funkcijas piemērošanas aspektiem, bet arīdzan ietekmē citu personu, tostarp cietušos – privāto tiesību juridiskās personas (faktiski arī fiziskās personas), tiesības, kā arī faktiski ir fundamentāli pretrunā civilprocesu regulējošajiem vispārīgajiem tiesību principiem. Ar nožēlu jāatzīst, ka šos aspektus Anotācijā neapskata vispār, un jo vairāk Anotācijā norādīts, ka alternatīvi risinājumi mērķa sasniegšanai (zaudējumu atlīdzības piedziņu sekmēšanai) nav izvērtēti vispār.
Vai Grozījumi apdraud KP neatkarību, neitralitāti un uzticamību sabiedrības acīs?
KP pamatfunkcija saskaņā ar KL 6. panta pirmās daļas 1. punktu kontekstā ar KL 2. pantu citstarp ir tirgus uzraudzība, kā tiek ievērots tirgus dalībnieku dominējošā stāvokļa ļaunprātīgas izmantošanas un vienošanās aizliegums. Grozījumi paredz, ka KP faktiski ne tikai sodīs tirgus dalībniekus, bet pēc tam arī iesaistīties zaudējumu atlīdzināšanas procesā pret tiem.
Jaunā KP funkcija var būtiski ietekmēt sabiedrības uzticamību KP kā tādu. Proti, ja iestāde, kura īsteno publisku funkciju sodot tirgus dalībniekus par konkurences tiesību pārkāpumiem, pēc tam arīdzan iesaistīsies zaudējumu atlīdzināšana pret tiem, personas objektīvi var būt motivētas vērsties pie KP ar ziņām par faktiem par iespējamiem konkurences tiesību pārkāpumiem, bet jo vairāk arī samazināt pieteikumus iecietības programmas ietvaros, kas nereti praksē ir viens no galvenajiem veidiem, kā konkurences uzrauga rīcībā nonāk ziņas par iespējamiem pārkāpumiem.
Turklāt, KP, īstenojot savas izmeklēšanas un secīgi pārkāpuma gadījumā arī sodīšanas pilnvaras, pieņemot lēmumu par pārkāpuma konstatēšanu un naudas soda uzlikšanu, faktiski veic visnotaļ pienesumu valsts budžetam, ņemot vērā naudas sodu par karteļa aizlieguma pārkāpumu ievērojamību. Pamatots var būt jebkura neatkarīga novērotāja no malas secinājums, vai KP kā publiskās pārvaldes iestāde, iesaistoties metodiskā atbalsta sniegšanā publiskajiem pasūtītājiem, arīdzan nav ieinteresēta pēc iespējas lielākā zaudējumu apmēra piedziņā un tālab arī nodrošināt vēl papildus pienesumu valsts budžetam? Proti, KP gan uzliktu sodu, īstenojot savu publisko funkciju, gan arī vienlaikus ar savu praktisko atbalstu veicinātu arī “ienākumus” valsts budžetam, publiskajam pasūtītājam vēršoties pret pārkāpēju publiski tiesiskā kārtību.
Šie apsvērumi būtiski signalizē par to, vai un kā KP vispār var nodrošināt savu neitralitāti, veicot izmeklēšanas funkcijas, kur potenciāli cietušais varētu būt publiskais pasūtītājs, ja vēlāk KP iesaistīsies arī zaudējumu atlīdzības prasības pamatošanā, tālab mudinot publisko pasūtītājus būt aktīviem un vērsties pret pārkāpējiem ar zaudējumu atlīdzības prasību.
Turklāt, augstāk minētie riski nekādā ziņā nebūs jāuzskata par pārspīlētiem šādu iemeslu dēļ. Pirmkārt, Grozījumi šādu juridisko atbalstu no KP zaudējumu aplēšanai un kalkulācijai paredz tikai un vienīgi publiskajiem pasūtītājiem, bet ne privāto tiesību subjektiem.
Personai, kura cietusi zaudējumu konkurences tiesību pārkāpuma dēļ, ir tiesības prasīt un saņemt no pārkāpēja zaudējumu atlīdzību, tai skaitā atrauto peļņu un procentus no dienas, kad zaudējumi radušies, līdz dienai, kad samaksāta zaudējumu atlīdzība, un šīs tiesības regulē ne vien KL 21. pants, bet arī Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvas 2014/104/ES par atsevišķiem noteikumiem, kuri valstu tiesībās reglamentē zaudējumu atlīdzināšanas prasības par dalībvalstu (Zaudējumu direktīva), un Eiropas Savienības konkurences tiesību pārkāpumiem un faktiski netieši arī Līguma par Eiropas Savienības darbību 101. un 102. pants. Par cietušo var būt jebkura persona – tiešais un netiešais pircējs – komercsabiedrība, individuālais komersants, bezpeļņas organizācija, valsts dibināta augstskola, politiskā partija, patērētājs, u. tml.
Anotācijā nav skaidrots, kādi iemesli ir pamatā šādam favorītismam jeb nevienlīdzīgai attieksmei pret vienādās un salīdzināmās faktiskajās situācijās esošiem subjektiem, un tam kāpēc privāto tiesību subjekti nebūtu tiesīgi saņemt KP atbalstu, ja uz šāda atbalsta saņemšanu var pretendēt publiskie pasūtītāji.
Prakse rāda, ka arī publisko tiesību subjektiem nereti nav resursu, zināšanas un kompetences, lai aprēķinātu un pierādītu tiem nodarītos zaudējumu un celtu prasības tiesā, kā rezultātā tiek piesaistīti juridiskās palīdzības sniedzēji. Turklāt, ārējo juridisko pakalpojumu sniedzējus praksē līdz šim veiksmīgi arī ir piesaistījuši publisko tiesību subjekti savu ar konkurences tiesību pārkāpumu aizskarto tiesību aizstāvēšanai. Šie speciālisti, kā arī papildus, iespējams, ekonomisti, kas turklāt nav piedalījušies konkurences tiesību pārkāpuma izmeklēšanas procesā un vēlākā sodošā lēmuma pieņemšanā, var sniegt analogu atzinumu ar ieteikuma raksturo, kā to turpmāk sniegs KP nodarbinātais atbilstoši Grozījumos noteiktajam. Tas savukārt izslēdz neatkarības, neitralitātes un arī iespējamo interešu konflikta apdraudējumu pastāvēšanas risku. Turklāt, nav arī skaidrs, kāpēc šis mērķis nav efektīvi sasniedzams ar kvalificētu speciālistu piesaisti zaudējumu aprēķināšanā un secīgā prasības celšanā.
Otrkārt, vai KP patiesi var būt objektīva potenciālā konkurences tiesību pārkāpuma izmeklēšanas procesā un iegūto pierādījumu novērtējumā, ja ir zināms, ka KP (lai arī formāli atsevišķi nodalītai struktūrvienība) pēc tam būs pienākums sniegt praktisku un prasības pamatošanai pietiekamu zaudējumu noteikšanas un aprēķina atbalstu publiskajiem pasūtītājiem? Proti, šķiet, ka nav nepamatoti apgalvot, ka KP jaunizveidotā struktūrvienība savas darbības efektivitātes pamatošanai būs ieinteresēta sekmēt un palielināt to zaudējumu atlīdzības prasību īpatsvaru, kurās cietušajam ir veiksmīgi izdevies iegūt vismaz likuma prezumētos 10% zaudējumus, vai, iespējams, ar KP atbalstu – pat vairāk.
Visbeidzot, atbilstoši Anotācijā norādītajam Grozījumu izpilde tiks nodrošināta likumā “Par valsts budžetu 2024. gadam un budžeta ietvaru 2024., 2025. un 2026. gadam” Ekonomikas ministrijas budžeta apakšprogrammā 26.02.00 “Konkurences politikas ieviešana” prioritārajam pasākumam “Atbalsta sniegšana publiskajiem pasūtītājiem karteļa vienošanās rezultātā nodarīto zaudējumu atgūšanā” piešķirtā finansējuma ietvaros 2024. gadā 360 128 EUR apmērā, 2025. gadā 322 799 EUR apmērā un 2026. gadā 322 096 EUR apmērā.
Anotācijā nav veikta jebkādā analīze izmaksu un potenciālo ieguvumu samērošanai, un tam, vai publiskā pasūtītāja veikta juridiskās palīdzības sniedzēja vai cita speciālista piesaiste, kurš turklāt būs spējīgs sniegt atzinumu ar ieteikumu raksturu, balstoties ne vien uz pasūtītāja sniegto informāciju un tikai KP sagatavotā metodiskā materiāla tvērumā, bet arīdzan uz citu tā rīcībā esošo informāciju, nebūs ekonomiski izdevīgāka un arīdzan efektivitāte no zaudējumu atlīdzības prasības apmierināšanas viedokļa.
Jāatzīst, ka Grozījumos paredzētie neatkarības un neitralitātes risku “minimizēšanas pasākumi” kā, piemēram, jaunas struktūrvienības izveide un fakts, ka atzinumu sniegs KP darbinieks (nevis KP kā iestāde) nekādā veidā šo problemātiku nemazina. Grozījumi pēc savas būtības diemžēl neizvērtē nedz iespējamos vienlīdzīgas attieksmes un arī samērīguma principa pārkāpuma riskus, nedz arī to, ka ar plānotājām izmaiņām faktiski neizbēgami nevēlami saplūdīs KP publiskās funkcijas ar tās atbalstu publiskajam pasūtītājam privāttiesiskā zaudējumu atlīdzināšanā.
KP kā metodiskā atbalsta sniedzēja ietekme uz pušu civilprocesuālo tiesību īstenošanu
Grozījumu anotācijā skaidrots, ka KP nodarbinātā sniegtajam atzinumam, konsultācijām un aprēķinam piemīt ieteikuma raksturs. Tālab šis KP nodarbinātā parakstītais atzinums, kas tiks saskaņots ar viņa tiešo vadītāju, nebūtu uzskatāms par eksperta atzinumu Civilprocesa likuma (CPL) 124. panta izpratnē vai institūcijas atzinumu CPL 126. panta izpratnē, ņemot vērā, ka to publiskais pasūtītājs saņems pirms vēršanās tiesā ar prasību par konkurences tiesību pārkāpuma radīto zaudējumu atlīdzināšanu.
Anotācijā papildus skaidrots, ka no CPL 97. panta pirmās un otrās daļas izriet, ka atzinums nav saistošs tiesai, izlemjot jautājumu par zaudējumu esamību un to apmēru, un ir tikai viens no pierādījumiem tiesā.
CPL 10. pants nostiprina vienu no būtiskākajiem civilprocesu raksturošajiem principiem – sacīkstes principu, kas nosaka, ka puses, tostarp sniedzot paskaidrojumus un iesniedzot pierādījumus, realizē savas procesuālās tiesības sacīkstes formā.
Lai arī KP darbinieka sniegtais atzinums nebūs uzskatāms par eksperta vai institūcijas sniegtu atzinumu minēto tiesību normu izpratnē, jebkurā gadījumā šo atzinumu izsniegs KP kā kompetentajā iestādē nodarbināta persona, kurai faktiski ir jābūt nepieciešamajām specifiskajām zināšanām jautājumos, par ko tā sniedz atzinumu, to apliecinot ar savu parakstu. Tālab nav šaubu, ka šim rakstveida pierādījumam būs būtiska ietekme attiecībā uz cietušā pozīcijas pamatošanu tiesā.
Šajā saistībā pieminēšanas vērts ir šobrīd jau atsauktais Ekonomikas ministrijas priekšlikums, kas tika iesniegts Saeimā uz Grozījumu otro lasījumu, kas paredzēja noteikt, ka KP jaunizveidotās funkcijas ietvaros iegūtie un sniegtie materiāli būtu uzskatāmi par ierobežotas pieejamības informāciju. Šo priekšlikumu pavadīja amizanta norāde, ka KP sniegtais atbalsts publiskajam pasūtītājam ir pielīdzināms advokāta sniegtajam atbalstam savam klientam, ko aizsargā advokāta-klienta saziņas konfidencialitātes privilēģija. Arī Latvijas Zvērinātu advokātu padome sniedza savu viedokli un stingri norādīja, ka priekšlikums ir nepamatots un aicināja to neatbalstīt.
Augstāk minētais ir pieminēšanas vērts, jo skaidri iezīmē Grozījumu izstrādātāja ideju – KP jaunizveidotā struktūrvienība faktiski pildīs juridiskās palīdzības sniedzēja lomu publiskajam pasūtītājam, kuras ietvaros tiks sniegti arī taktiski ieteikumi publiskā pasūtītāja rīcība, gan izprasot informāciju, gan arīdzan kā rīkoties, kādus lūgumus tiesai pieteikt, u. tml. Tā 2024. gada 8. oktobra Saeimas Tautsaimniecības, agrārās, vides un reģionālās politikas komisijas sēdē citstarp norādīja KP pārstāvis J. Račko.
Jāatzīmē, ka šādu atbalstu attiecībā uz procesuālo tiesību izlietošanu gan Grozījumu teksts nedz tieši, nedz arī netieši neparedz, aprobežojoties vien ar atzinuma sniegšanu pirms prasības celšanas tiesā. Tieši šie apsvērumi un neveiksmīgie salīdzinājumi ar advokāta – klienta attiecībām rada pamatu bažām, ka KP jaunās funkcijas īstenošanas ietvaros faktiski netieši īstenos publiskā pasūtītāja pārstāvību un lietas vešanu, tostarp sniedzot taktisku atbalstu, civilprocesā, kas jau atkal ir fundamentāli nesavienojami ar KP publisko funkciju īstenošanu. Proti, ar valsts budžeta līdzekļu iesaisti faktiski tiks apdraudēts civilprocesu regulējošais pušu līdztiesības princips, ievērojot, ka KP kā valsts pārvaldes iestāde savus līdzekļus un resursus koncentrēs prasītāja (cietušā – publiskā pasūtītāja) juridiskās palīdzības sniegšanai un aizskarto interešu pārstāvībai.
Šie augstāk ilustrētie neveiksmīgie un nepamatotie salīdzinājumi rada bažas par KP metodiskā atbalsta funkcijas izmantošanu praksē un to, vai šī metodiskā atbalsta sniegšana patiesi nepārkāps Grozījumu normu tvērumu, iejaucoties puses procesuālo tiesību izlietojumā jau tiesvedības procesā, kas turklāt tiks vests Ekonomisko lietu tiesā, kurai piekritīgās lietas saskaņā ar CPL noteikumiem pirmās instances tiesā un apelācijas instances tiesā personas ved pašas vai ar advokāta starpniecību.
Turklāt, jau šobrīd spēkā esošais regulējums proti, KL 20.1 panta otrā daļa paredz, ka KP var pēc savas vai tiesas iniciatīvas sniegt atzinumu lietā par ES konkurences tiesību piemērošanas aspektiem. Šādi atzinumu praksē praktiski arīdzan tiek sniegti. Jo vairāk, arī Zaudējumu direktīvas 17. panta trešā daļa nosaka, ka dalībvalstīm ir jāparedz procedūras, kā konkurences iestāde var pēc valsts tiesas lūgumu palīdzēt šai tiesai attiecībā uz zaudējumu apmēra noteikšanu.
Faktiski minētie noteikumi tika pieņemti ar ideju, ka KP sniegtie atzinumi būs neitrāli un objektīvi. Arī Zaudējumu direktīva pēc savas jēgas aizsargā konkurences iestāde kā neatkarīga tirgus uzrauga funkciju, tostarp aizliedzot izprasīt pierādījumus no konkurences iestādes lietas materiāliem, ja šos pierādījumus ir iespējams iegūt no lietas dalībnieka un citām personām.
Savukārt šobrīd, pieņemot Grozījumus, faktiski tiks radīta situācija, kur KP jau ir sniegusi atbalstu vienam lietas dalībniekam (prasītājam) un KP atzinumi šādā lietā par konkurences tiesību piemērošanas aspektiem un/vai par zaudējumu apmēra noteikšanu, kurus KP var sniegt civillietā gan pēc tiesas, gan arī pušu – tostarp atbildētāja, lūguma zaudēs savu jēgu, jo tie nebūs neitrāli un objektīvi, ievērojot interešu konflikta esamību. Jo vairāk, arī tiesām faktiski būs liegta iespēja saņemt objektīvu skaidrojumu par lietā būtiskajiem apstākļiem, jo KP jau būs sniegusi palīdzību par atzinumā paredzētājiem jautājumiem prasītājam.
Grozījumu teksts pieejams: https://titania.saeima.lv/LIVS14/saeimalivs14.nsf/0/58B31355DEDF6C14C2258BF0003EF44A?OpenDocument
Sākums
12.12.2024. Valsts prezidents izsludināja 28.11.2024. Saeimā galīgajā lasījumā apstiprinātos grozījumus Konkurences likumā (Grozījumi), kas paredz, ka turpmāk Konkurences padome (KP) īstenos jaunu funkciju – tā sniegs plaša spektra metodisko atbalstu publiskajiem pasūtītājiem konkurences tiesību pārkāpuma rezultātā radīto zaudējumu apzināšanā, to novērtēšanā un arī aprēķināšanā.
Grozījumi tapuši, izpildot Ministru kabineta 2024. gada 9. janvāra sēdes protokollēmumā doto uzdevumu, kura ietvaros ir jāveicina publisko pasūtītāju – valsts iestāžu un to kapitālsabiedrību – aktīvāka iesaiste zaudējumu atgūšanā, kas tiem radušies organizētajos iepirkumos tirgus dalībnieku īstenoto konkurences tiesību pārkāpumu dēļ. Proti, Grozījumus caurvij nostāja, ka publiskie pasūtītāji ir pārlieku kūtri izmantot savas tiesības vērsties tiesā ar prasību par zaudējumu piedziņu par konkurences tiesību pārkāpumu, lai gan normatīvais regulējums šādas tiesības tiem piešķir.
Kā iemesli šādam publisko pasūtītāju kūtrumam aizsargāt savas aizskartās tiesības tiesā ir norādīti, piemēram, publisko pasūtītāju nevēlēšanās uzņemties finansiālus riskus, kas ir saistīti ar tiesvedības uzsākšanu, ievērojot, ka pastāv neskaidrības saistībā ar zināšanu un pieredzes trūkumu. Tāpat tiek uzskatīts, ka publiskajiem pasūtītājiem trūkst resursu, zināšanas un kompetences, lai aprēķinātu un pierādītu tiem nodarītos zaudējumu un celtu prasības tiesā. Turklāt, Grozījumu anotācijā norādīts, ka iestādes dažādi izprot normatīvos aktus, zaudējumu atlīdzināšanas process vēl joprojām ir pārāk sarežģīts, savukārt tiesvedības process – ilgs. Visbeidzot, amizanta ir anotācijā ietvertā norāde, ka, iespējams, publisko pasūtītāju amatpersonas pašas ar savu darbību vai bezdarbību ir sekmējušas prettiesiskās darbības, bijušas nevērīgas un nepietiekami motivētas vērsties pret pārkāpēju par zaudējumu atlīdzināšanu.
Likumprojekta izstrādātāju ieskatā šāds mehānisms, pirmkārt, īstenos preventīvu funkciju, kas potenciālos pārkāpējus atturēs no iesaistītās aizliegtā vienošanās, kā arī, otrkārt, publiskas personas būs spējīgas atgūt pārmaksu, kas radusies aizliegtas vienošanās rezultātā.
Šīs jaunās Konkurences likuma (KL) 6. panta pirmās daļas 9.1 punktā ietveramās funkcijas īstenošanai tiks izveidota atsevišķa struktūrvienība, kas būs nošķirta no KP veiktās konkurences tiesību pārkāpumu izmeklēšanas funkcijas, ar mērķi novērst interešu konfliktus. Savukārt KP priekšsēdētājs pār šo jaunizveidoto struktūrvienību īstenos vien institucionālo padotību pārraudzības formā, neiesaistoties un nesniedzot jebkādus norādījumus atzinuma sniegšanā pēc būtības.
Par publiskajiem pasūtītājiem Grozījumu izpratnē ir uzskatāmi pasūtītāji Publisko iepirkumu likuma 1. panta 19. punkta izpratnē, kā arī sabiedrisko pakalpojumu sniedzēji Sabiedrisko pakalpojumu sniedzēju iepirkuma likuma 1. panta 27. punkta “a” apakšpunkta izpratnē – valsts un pašvaldību iestādes, publisko personu kapitālsabiedrības.
KP, izpildot MK 11.02.2020. rīkojumu Nr. 49 “Par Rīcības plānu publisko iepirkumu sistēmas uzlabošanai”, jau 16.12.2021. publicēja (ar izmaiņām 24.11.2022. un 13.06.2024.) metodisko materiālu “Zaudējumu aprēķināšana un zaudējumu par konkurences tiesību pārkāpumu piedziņa”. Minētais materiāls ir vērsts uz vispārīgas izpratnes veidošanu par zaudējumu atlīdzināšanas par konkurences tiesību pārkāpumiem normu saturu, sniedzot detalizētāku skaidrojumu par zaudējumu aprēķināšanas problemātiku konkurences pārkāpumu gadījumos, kā arī neizsmeļošu izklāstu par zaudējumu aprēķināšanas metožu būtību.
Grozījumiem stājoties spēkā, KP sniegs atbalstu, konsultējot publiskos pasūtītājus un skaidrojot šo metodisko materiālu kontekstā ar konkrētās lietas apstākļiem atbilstoši publiskā pasūtītāja sniegtajai informācijai. Turklāt, pēc publiskā pasūtītāja lūguma KP iesaistīsies arī zaudējumu aprēķināšanā, ne vien teorētiski konsultējot publisko pasūtītāju par to, kā novērtēt zaudējumus un kādu aprēķināšanas metodi labāk izvēlēties, bet arī praktiski veiks radīto zaudējumu aprēķināšanu (kalkulāciju) prasības pieteikuma pamatošanai.
Būtiski norādīt, ka jau Grozījumu sākotnējas ietekmes (ex-ante) novērtējuma ziņojumā (Anotācija) likumprojekta izstrādātājs ir identificējis atsevišķus problēmjautājumus, kas saistīti ar neatkarības un neitralitātes apdraudējumiem. Tādējādi Grozījumi paredz, pirmkārt, jauno funkciju KP struktūrvienība īstenos, balstoties tikai un vienīgi uz publiskā pasūtītāja iesniegto informāciju. Otrkārt, šo funkciju jaunizveidotā KP struktūrvienība veiks neatkarīgi, t.i., atsevišķi no iestādes pamatfunkcijām konkurences tiesību pārkāpumu izmeklēšanas jomā un neizmantojot lietas izpētes procesā iegūto informāciju. KP, sniedzot metodisko atbalstu, balstīsies uz publiski pieejamo informāciju, kā arī pasūtītāja sniegtajiem pierādījumiem, un šajā struktūrvienībā nodarbinātajiem nebūs pieejama izmeklēšanas struktūrvienību pārkāpumu izpētē iegūtā informācija, ar mērķi neapdraudēt KP neatkarību izmeklēšanas laikā un tirgus dalībnieku sadarbību ar KP. Secīgi arī KP sniegtie atzinumi, aprēķini un konsultācijas šajā procesā būs vien ar ieteikuma raksturu.
Lai arī visnotaļ ir uzteicams Grozījumu mērķis – veicināt konkurences tiesību pārkāpumu radītu zaudējumu piedziņu privāttiesiskā kārtība, kā arī fakts, ka ir identificēti iespējamie neitralitātes un neatkarības apdraudējumi un vismaz pirmšķietami arī formāli risināti ar likumā paredzētajiem mehānismiem, tomēr jāatzīst, ka Grozījumi pēc savas būtības ir problemātiski. Proti, ar Grozījumiem paredzēts, ka iestāde, kura pati ir pieņēmusi lēmumu par konkurences tiesību pārkāpuma konstatēšanu un naudas soda uzlikšanu, kas ir zaudējumu atlīdzības prasības pamatā, arīdzan ar savu atbalstu prasības pieteikuma pamatošanā veicinās zaudējumu piedziņu privāttiesiskā kārtībā.
Šie problēmjautājumi nav izolēti saistīti tikai ar KP funkcijas piemērošanas aspektiem, bet arīdzan ietekmē citu personu, tostarp cietušos – privāto tiesību juridiskās personas (faktiski arī fiziskās personas), tiesības, kā arī faktiski ir fundamentāli pretrunā civilprocesu regulējošajiem vispārīgajiem tiesību principiem. Ar nožēlu jāatzīst, ka šos aspektus Anotācijā neapskata vispār, un jo vairāk Anotācijā norādīts, ka alternatīvi risinājumi mērķa sasniegšanai (zaudējumu atlīdzības piedziņu sekmēšanai) nav izvērtēti vispār.
Vai Grozījumi apdraud KP neatkarību, neitralitāti un uzticamību sabiedrības acīs?
KP pamatfunkcija saskaņā ar KL 6. panta pirmās daļas 1. punktu kontekstā ar KL 2. pantu citstarp ir tirgus uzraudzība, kā tiek ievērots tirgus dalībnieku dominējošā stāvokļa ļaunprātīgas izmantošanas un vienošanās aizliegums. Grozījumi paredz, ka KP faktiski ne tikai sodīs tirgus dalībniekus, bet pēc tam arī iesaistīties zaudējumu atlīdzināšanas procesā pret tiem.
Jaunā KP funkcija var būtiski ietekmēt sabiedrības uzticamību KP kā tādu. Proti, ja iestāde, kura īsteno publisku funkciju sodot tirgus dalībniekus par konkurences tiesību pārkāpumiem, pēc tam arīdzan iesaistīsies zaudējumu atlīdzināšana pret tiem, personas objektīvi var būt motivētas vērsties pie KP ar ziņām par faktiem par iespējamiem konkurences tiesību pārkāpumiem, bet jo vairāk arī samazināt pieteikumus iecietības programmas ietvaros, kas nereti praksē ir viens no galvenajiem veidiem, kā konkurences uzrauga rīcībā nonāk ziņas par iespējamiem pārkāpumiem.
Turklāt, KP, īstenojot savas izmeklēšanas un secīgi pārkāpuma gadījumā arī sodīšanas pilnvaras, pieņemot lēmumu par pārkāpuma konstatēšanu un naudas soda uzlikšanu, faktiski veic visnotaļ pienesumu valsts budžetam, ņemot vērā naudas sodu par karteļa aizlieguma pārkāpumu ievērojamību. Pamatots var būt jebkura neatkarīga novērotāja no malas secinājums, vai KP kā publiskās pārvaldes iestāde, iesaistoties metodiskā atbalsta sniegšanā publiskajiem pasūtītājiem, arīdzan nav ieinteresēta pēc iespējas lielākā zaudējumu apmēra piedziņā un tālab arī nodrošināt vēl papildus pienesumu valsts budžetam? Proti, KP gan uzliktu sodu, īstenojot savu publisko funkciju, gan arī vienlaikus ar savu praktisko atbalstu veicinātu arī “ienākumus” valsts budžetam, publiskajam pasūtītājam vēršoties pret pārkāpēju publiski tiesiskā kārtību.
Šie apsvērumi būtiski signalizē par to, vai un kā KP vispār var nodrošināt savu neitralitāti, veicot izmeklēšanas funkcijas, kur potenciāli cietušais varētu būt publiskais pasūtītājs, ja vēlāk KP iesaistīsies arī zaudējumu atlīdzības prasības pamatošanā, tālab mudinot publisko pasūtītājus būt aktīviem un vērsties pret pārkāpējiem ar zaudējumu atlīdzības prasību.
Turklāt, augstāk minētie riski nekādā ziņā nebūs jāuzskata par pārspīlētiem šādu iemeslu dēļ. Pirmkārt, Grozījumi šādu juridisko atbalstu no KP zaudējumu aplēšanai un kalkulācijai paredz tikai un vienīgi publiskajiem pasūtītājiem, bet ne privāto tiesību subjektiem.
Personai, kura cietusi zaudējumu konkurences tiesību pārkāpuma dēļ, ir tiesības prasīt un saņemt no pārkāpēja zaudējumu atlīdzību, tai skaitā atrauto peļņu un procentus no dienas, kad zaudējumi radušies, līdz dienai, kad samaksāta zaudējumu atlīdzība, un šīs tiesības regulē ne vien KL 21. pants, bet arī Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvas 2014/104/ES par atsevišķiem noteikumiem, kuri valstu tiesībās reglamentē zaudējumu atlīdzināšanas prasības par dalībvalstu (Zaudējumu direktīva), un Eiropas Savienības konkurences tiesību pārkāpumiem un faktiski netieši arī Līguma par Eiropas Savienības darbību 101. un 102. pants. Par cietušo var būt jebkura persona – tiešais un netiešais pircējs – komercsabiedrība, individuālais komersants, bezpeļņas organizācija, valsts dibināta augstskola, politiskā partija, patērētājs, u. tml.
Anotācijā nav skaidrots, kādi iemesli ir pamatā šādam favorītismam jeb nevienlīdzīgai attieksmei pret vienādās un salīdzināmās faktiskajās situācijās esošiem subjektiem, un tam kāpēc privāto tiesību subjekti nebūtu tiesīgi saņemt KP atbalstu, ja uz šāda atbalsta saņemšanu var pretendēt publiskie pasūtītāji.
Prakse rāda, ka arī publisko tiesību subjektiem nereti nav resursu, zināšanas un kompetences, lai aprēķinātu un pierādītu tiem nodarītos zaudējumu un celtu prasības tiesā, kā rezultātā tiek piesaistīti juridiskās palīdzības sniedzēji. Turklāt, ārējo juridisko pakalpojumu sniedzējus praksē līdz šim veiksmīgi arī ir piesaistījuši publisko tiesību subjekti savu ar konkurences tiesību pārkāpumu aizskarto tiesību aizstāvēšanai. Šie speciālisti, kā arī papildus, iespējams, ekonomisti, kas turklāt nav piedalījušies konkurences tiesību pārkāpuma izmeklēšanas procesā un vēlākā sodošā lēmuma pieņemšanā, var sniegt analogu atzinumu ar ieteikuma raksturo, kā to turpmāk sniegs KP nodarbinātais atbilstoši Grozījumos noteiktajam. Tas savukārt izslēdz neatkarības, neitralitātes un arī iespējamo interešu konflikta apdraudējumu pastāvēšanas risku. Turklāt, nav arī skaidrs, kāpēc šis mērķis nav efektīvi sasniedzams ar kvalificētu speciālistu piesaisti zaudējumu aprēķināšanā un secīgā prasības celšanā.
Otrkārt, vai KP patiesi var būt objektīva potenciālā konkurences tiesību pārkāpuma izmeklēšanas procesā un iegūto pierādījumu novērtējumā, ja ir zināms, ka KP (lai arī formāli atsevišķi nodalītai struktūrvienība) pēc tam būs pienākums sniegt praktisku un prasības pamatošanai pietiekamu zaudējumu noteikšanas un aprēķina atbalstu publiskajiem pasūtītājiem? Proti, šķiet, ka nav nepamatoti apgalvot, ka KP jaunizveidotā struktūrvienība savas darbības efektivitātes pamatošanai būs ieinteresēta sekmēt un palielināt to zaudējumu atlīdzības prasību īpatsvaru, kurās cietušajam ir veiksmīgi izdevies iegūt vismaz likuma prezumētos 10% zaudējumus, vai, iespējams, ar KP atbalstu – pat vairāk.
Visbeidzot, atbilstoši Anotācijā norādītajam Grozījumu izpilde tiks nodrošināta likumā “Par valsts budžetu 2024. gadam un budžeta ietvaru 2024., 2025. un 2026. gadam” Ekonomikas ministrijas budžeta apakšprogrammā 26.02.00 “Konkurences politikas ieviešana” prioritārajam pasākumam “Atbalsta sniegšana publiskajiem pasūtītājiem karteļa vienošanās rezultātā nodarīto zaudējumu atgūšanā” piešķirtā finansējuma ietvaros 2024. gadā 360 128 EUR apmērā, 2025. gadā 322 799 EUR apmērā un 2026. gadā 322 096 EUR apmērā.
Anotācijā nav veikta jebkādā analīze izmaksu un potenciālo ieguvumu samērošanai, un tam, vai publiskā pasūtītāja veikta juridiskās palīdzības sniedzēja vai cita speciālista piesaiste, kurš turklāt būs spējīgs sniegt atzinumu ar ieteikumu raksturu, balstoties ne vien uz pasūtītāja sniegto informāciju un tikai KP sagatavotā metodiskā materiāla tvērumā, bet arīdzan uz citu tā rīcībā esošo informāciju, nebūs ekonomiski izdevīgāka un arīdzan efektivitāte no zaudējumu atlīdzības prasības apmierināšanas viedokļa.
Jāatzīst, ka Grozījumos paredzētie neatkarības un neitralitātes risku “minimizēšanas pasākumi” kā, piemēram, jaunas struktūrvienības izveide un fakts, ka atzinumu sniegs KP darbinieks (nevis KP kā iestāde) nekādā veidā šo problemātiku nemazina. Grozījumi pēc savas būtības diemžēl neizvērtē nedz iespējamos vienlīdzīgas attieksmes un arī samērīguma principa pārkāpuma riskus, nedz arī to, ka ar plānotājām izmaiņām faktiski neizbēgami nevēlami saplūdīs KP publiskās funkcijas ar tās atbalstu publiskajam pasūtītājam privāttiesiskā zaudējumu atlīdzināšanā.
KP kā metodiskā atbalsta sniedzēja ietekme uz pušu civilprocesuālo tiesību īstenošanu
Grozījumu anotācijā skaidrots, ka KP nodarbinātā sniegtajam atzinumam, konsultācijām un aprēķinam piemīt ieteikuma raksturs. Tālab šis KP nodarbinātā parakstītais atzinums, kas tiks saskaņots ar viņa tiešo vadītāju, nebūtu uzskatāms par eksperta atzinumu Civilprocesa likuma (CPL) 124. panta izpratnē vai institūcijas atzinumu CPL 126. panta izpratnē, ņemot vērā, ka to publiskais pasūtītājs saņems pirms vēršanās tiesā ar prasību par konkurences tiesību pārkāpuma radīto zaudējumu atlīdzināšanu.
Anotācijā papildus skaidrots, ka no CPL 97. panta pirmās un otrās daļas izriet, ka atzinums nav saistošs tiesai, izlemjot jautājumu par zaudējumu esamību un to apmēru, un ir tikai viens no pierādījumiem tiesā.
CPL 10. pants nostiprina vienu no būtiskākajiem civilprocesu raksturošajiem principiem – sacīkstes principu, kas nosaka, ka puses, tostarp sniedzot paskaidrojumus un iesniedzot pierādījumus, realizē savas procesuālās tiesības sacīkstes formā.
Lai arī KP darbinieka sniegtais atzinums nebūs uzskatāms par eksperta vai institūcijas sniegtu atzinumu minēto tiesību normu izpratnē, jebkurā gadījumā šo atzinumu izsniegs KP kā kompetentajā iestādē nodarbināta persona, kurai faktiski ir jābūt nepieciešamajām specifiskajām zināšanām jautājumos, par ko tā sniedz atzinumu, to apliecinot ar savu parakstu. Tālab nav šaubu, ka šim rakstveida pierādījumam būs būtiska ietekme attiecībā uz cietušā pozīcijas pamatošanu tiesā.
Šajā saistībā pieminēšanas vērts ir šobrīd jau atsauktais Ekonomikas ministrijas priekšlikums, kas tika iesniegts Saeimā uz Grozījumu otro lasījumu, kas paredzēja noteikt, ka KP jaunizveidotās funkcijas ietvaros iegūtie un sniegtie materiāli būtu uzskatāmi par ierobežotas pieejamības informāciju. Šo priekšlikumu pavadīja amizanta norāde, ka KP sniegtais atbalsts publiskajam pasūtītājam ir pielīdzināms advokāta sniegtajam atbalstam savam klientam, ko aizsargā advokāta-klienta saziņas konfidencialitātes privilēģija. Arī Latvijas Zvērinātu advokātu padome sniedza savu viedokli un stingri norādīja, ka priekšlikums ir nepamatots un aicināja to neatbalstīt.
Augstāk minētais ir pieminēšanas vērts, jo skaidri iezīmē Grozījumu izstrādātāja ideju – KP jaunizveidotā struktūrvienība faktiski pildīs juridiskās palīdzības sniedzēja lomu publiskajam pasūtītājam, kuras ietvaros tiks sniegti arī taktiski ieteikumi publiskā pasūtītāja rīcība, gan izprasot informāciju, gan arīdzan kā rīkoties, kādus lūgumus tiesai pieteikt, u. tml. Tā 2024. gada 8. oktobra Saeimas Tautsaimniecības, agrārās, vides un reģionālās politikas komisijas sēdē citstarp norādīja KP pārstāvis J. Račko.
Jāatzīmē, ka šādu atbalstu attiecībā uz procesuālo tiesību izlietošanu gan Grozījumu teksts nedz tieši, nedz arī netieši neparedz, aprobežojoties vien ar atzinuma sniegšanu pirms prasības celšanas tiesā. Tieši šie apsvērumi un neveiksmīgie salīdzinājumi ar advokāta – klienta attiecībām rada pamatu bažām, ka KP jaunās funkcijas īstenošanas ietvaros faktiski netieši īstenos publiskā pasūtītāja pārstāvību un lietas vešanu, tostarp sniedzot taktisku atbalstu, civilprocesā, kas jau atkal ir fundamentāli nesavienojami ar KP publisko funkciju īstenošanu. Proti, ar valsts budžeta līdzekļu iesaisti faktiski tiks apdraudēts civilprocesu regulējošais pušu līdztiesības princips, ievērojot, ka KP kā valsts pārvaldes iestāde savus līdzekļus un resursus koncentrēs prasītāja (cietušā – publiskā pasūtītāja) juridiskās palīdzības sniegšanai un aizskarto interešu pārstāvībai.
Šie augstāk ilustrētie neveiksmīgie un nepamatotie salīdzinājumi rada bažas par KP metodiskā atbalsta funkcijas izmantošanu praksē un to, vai šī metodiskā atbalsta sniegšana patiesi nepārkāps Grozījumu normu tvērumu, iejaucoties puses procesuālo tiesību izlietojumā jau tiesvedības procesā, kas turklāt tiks vests Ekonomisko lietu tiesā, kurai piekritīgās lietas saskaņā ar CPL noteikumiem pirmās instances tiesā un apelācijas instances tiesā personas ved pašas vai ar advokāta starpniecību.
Turklāt, jau šobrīd spēkā esošais regulējums proti, KL 20.1 panta otrā daļa paredz, ka KP var pēc savas vai tiesas iniciatīvas sniegt atzinumu lietā par ES konkurences tiesību piemērošanas aspektiem. Šādi atzinumu praksē praktiski arīdzan tiek sniegti. Jo vairāk, arī Zaudējumu direktīvas 17. panta trešā daļa nosaka, ka dalībvalstīm ir jāparedz procedūras, kā konkurences iestāde var pēc valsts tiesas lūgumu palīdzēt šai tiesai attiecībā uz zaudējumu apmēra noteikšanu.
Faktiski minētie noteikumi tika pieņemti ar ideju, ka KP sniegtie atzinumi būs neitrāli un objektīvi. Arī Zaudējumu direktīva pēc savas jēgas aizsargā konkurences iestāde kā neatkarīga tirgus uzrauga funkciju, tostarp aizliedzot izprasīt pierādījumus no konkurences iestādes lietas materiāliem, ja šos pierādījumus ir iespējams iegūt no lietas dalībnieka un citām personām.
Savukārt šobrīd, pieņemot Grozījumus, faktiski tiks radīta situācija, kur KP jau ir sniegusi atbalstu vienam lietas dalībniekam (prasītājam) un KP atzinumi šādā lietā par konkurences tiesību piemērošanas aspektiem un/vai par zaudējumu apmēra noteikšanu, kurus KP var sniegt civillietā gan pēc tiesas, gan arī pušu – tostarp atbildētāja, lūguma zaudēs savu jēgu, jo tie nebūs neitrāli un objektīvi, ievērojot interešu konflikta esamību. Jo vairāk, arī tiesām faktiski būs liegta iespēja saņemt objektīvu skaidrojumu par lietā būtiskajiem apstākļiem, jo KP jau būs sniegusi palīdzību par atzinumā paredzētājiem jautājumiem prasītājam.
Grozījumu teksts pieejams: https://titania.saeima.lv/LIVS14/saeimalivs14.nsf/0/58B31355DEDF6C14C2258BF0003EF44A?OpenDocument